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    山东省林业科学研究院东营分院系山东省盐碱地研究专门机构,成立于2003年,以山东省盐碱地造林试验站为基础组建,并辖试验站。从事盐碱地、湿地研究、林木遗传育种研究、植被恢复生态环境构建研究、盐生及耐盐抗逆植物研究和成果示范推广,针对盐碱地林业建设的重点难点,攻克关键技术,推动滨海盐碱地区林业发展和社会经济进步。

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全球视角下的森林生态补偿理论和实践 ——国际经验与发展趋势
作者: 发布于:2014/12/3 0:31:11 点击量:

 长久以来,森林不仅为人类社会的发展提供各种物质产品,如木材、纤维、食品等,也同时起着重要的生态服务功能,如水文调节、保持水土、提供碳汇、保护生物多样性等。工业化进程,使消费型社会以前所未有的速度索取并消耗包括森林在内的自然资源,原有的市场机制无法应对森林生态服务等公共产品供给不足的问题。联合国环境与发展大会召开以来,森林生态服务补偿引起各国政府、研究机构、非政府组织的重视,各种政策工具被开发并广泛应用到生态补偿领域。
1 生态补偿的理论基础
1.1 公共物品理论
公共物品区别于私人产品,具有非排他性(non-exclusivity)和消费上的非竞争性(non-rivalry)两个特征。根据非排他性与非竞争性的程度不同,公共物品还可以进一步细分为纯公共物品、俱乐部产品和共有资源。森林能够提供各种各样产品和服务,这些产品和服务在消费和收益过程中具有不同特性,可以归属于不同类别的物品。木材、纤维、果实等有形产品,消费量增加必须供给量上升(消费上的竞争性),并且在现有的社会经济发展水平和法律制度下,一般被界定了清晰的产权,受益人比较明确(排他性),因此属于私人产品。然而,森林所提供大多数生态服务如水文调节、水土保持和碳汇等往往消费上没有竞争性,消费者增加并不需要增加生态服务供给,也很难将生态服务的潜在受益者排除在服务之外,因此这类服务属于纯公共物品。具有收费性质的森林公园所提供的休憩、娱乐、观光等服务和具有商业性质的生物多样性保护由于能够有效地将未付费的消费者排除在外,而消费者对其服务的享用并不会影响其他人的消费,所以属于俱乐部产品。尽管一般木材和果实等有形产品属于私人产品,但是在产权不明晰或无法提供有效产权保护情况下,例如产权不明确的集体林或者没有得到有效管理和保护自然保护区,森林中的木材等产品往往成为了事实上的共有资源。分析森林相关产品与服务的非竞争性和非排他性能够帮助我们选择适合的政策工具增加其有效供给。特别是对于生态补偿而言,森林资源及其提供生态服务的公共物品属性能够帮助我们确定补偿的主体,以及各个利益相关者的责任和义务(Landell-Mills和Porras, 2002)。
1.2 经济外部性理论
当某种活动所产生私人成本或收益与总的社会成本或收益不一致的时候,就会出现经济外部性问题。如果某个人的生产或消费活动为他人带来了实质性的收益,但是这些收益并没有通过市场价格对其进行回报,那么这个人的活动就具有正的经济外部性;反之,如果社会承担了其行为所带来的成本,则其活动具有负的经济外部性。森林的管理与经营一般具有正的经济外部性,因此需要将其外部性内部化,对相关生产活动进行补贴,弥补市场价格未能反映生态服务的价值。一般有两种方式对生态服务价值进行补偿,一种是公共财政补贴,另一种是采用市场化工具支付。但是现实中很难对森林生态服务这些类外部效应规定产权后在市场体系中自由交易,这也是在多数情况下利用公共财政对森林管理外部性进行补偿的重要原因之一。
1.3 环境资源价值理论
价值概念中涉及主体与客体,客体在主体完成某个目标过程中的重要程度就是客体对主体的价值。环境资源在人类的经济活动中具有重要的价值就是指它能够为人类的生产活动提供生产要素和容纳处置生产消费过程中产生的废弃物。同时,独立于人类的经济活动外,各类环境资源是生态系统的组成部分,对生态系统各项功能的健康运行具有价值,某些重要的价值往往由于人类知识发展的局限,还未得到全面的认识。目前,绝大部分自然资源价值核算都基于与经济活动相关的价值,并且为了客观比较生态服务价值,人们倾向于将最终的核算结果转化为货币值。但是自然资源生态价值估计方法仍然存在许多不同的争论,特别是在森林资源生态服务价值估计中,不同的估算方法往往能得出相差数十倍甚至数百倍的结论。这主要有如下三个原因:一是生态系统的复杂性。森林生态系统各组成部分相互关联,涉及的影响因素繁多,生态过程的机理极为复杂,现有的研究往往在选取核算指标和数据外推过程中过度简化,因此导致结果的可比性较差。二是没有考虑边际变化。从西方经济学的角度来看,价格反映各种资源在市场配置中的稀缺程度。在供求关系变化不大的情况下,人们愿意为增加一单位产品所支付的货币数额就是该产品在此种供求情形中的价格。如果希望森林生态服务的核算价值能够成为市场交易的依据,就应该在边际条件下估算其价格。但是现有的许多核算是针对整个生态系统的,这实际上忽视了市场价格反映的仅仅是商品对“边际购买者”的价值。例如,Costanza等(1997)对全球生态系统服务价值进行了估算,得出30万亿美元的结论。但是该结论饱受争议,其中一个原因就是全球生态系统作为整体是无法替代的,整个系统是独一无二的,计算其替代价格没有意义(Heal 2000)。三是忽视了不同估值方法的前提条件。生态服务的核算包括替代工程法、机会成本法、影子价格法、旅行费用法、市场价值法等。每一种方法的应用都有其前提条件。例如,在许多采用替代工程法计算森林净化水体的生态服务价值的研究中,经常采用具有相同净水能力的水处理厂的建造和运行成本来代替周边森林的生态服务价值,但是这种方法没有考虑相关受益群体的需求和支付能力。即使森林遭到破坏,水质下降,人们可能不会花费如此大的成本去兴建水处理厂,而会选择成本较小的方式——保护周边森林,恢复其生态功能,那么选择森林生态恢复工程的成本来表征生态价值的替代成本要比用水处理厂的建设和运行成本更为合理。
2 森林生态补偿机制
广义上,森林生态补偿指采取一定的措施将森林生态效益的外部性内部化,对提供森林生态效益的私人或组织所产生的成本或所遭受的损失进行补偿,实现森林生态效益的价值。根据补偿支付手段不同,国际上主要的森林生态补偿分为两类:公共财政补偿和市场机制补偿。公共财政补偿的理论依据是庇古在福利经济学中提出的政府补贴社会成本和私人成本之间的差异,从而解决公共物品供给不足,提高整个社会的福利水平。但是新自由主义经济学家尤其是新制度经济学家提出政府直接干预往往代理成本高,信息不对称易导致寻租,资金使用效率低,因此并不是解决包括森林生态服务等公共物品供给最理想的方式。他们提出应合理界定产权,形成自由市场机制来完成生态服务交易。尽管理论上市场机制比政府直接干预具有更高的效率,但是市场机制顺利运行依赖于各种相关的社会资本、产权制度和相关交易产品的属性。对于不同经济发展水平、市场发育程度不同、森林产权制度情况不一的国家和地区,采取市场化手段进行生态补偿的适宜程度是不同的。并且公共财政补偿手段与市场化手段并不矛盾。往往在同一个国家或地区内同时存在多种补偿方式。下面主要按照补偿方式类型分别介绍常见的国际森林生态效益补偿机制。
2.1 公共财政补偿
2.1.1 政府购买私人森林
这类方式是指为了保护某些具有重要生态价值的森林生态系统,政府利用财政资金对私人或其他组织所有的森林进行收购,建立自然保护区或森林公园,并且纳入国有林管理。这种方式在森林权属以私有为主的国家较为普遍。例如,1911年美国总统塔夫脱(Taft)颁行威克斯法案(Weeks Law)授权联邦政府购买土地以保护河流航道、防止水土流失和泥沙淤积,并将所获取的土地纳入国有林。到1961年,美国林务局已经依照该法案购买或置换了超过2000万英亩(1英亩=0.404hm2)的森林,这些森林成为了如今美国东部和南部国有林最核心的部分(Forest History Society,2006)。但是收购私人土地有两个比较大的局限性:一是成本较高,需要大量的财政资金支持;二是在严格保护私人产权的国家,大量收购私有土地会引起政治争议。因此,难以在大面积范围内实施。当前美国联邦政府只在某些补偿项目(例如森林遗产项目(Forest Legacy Program)和土地与水资源保护基金(Land and Water Conservation Funds)等)和地方政府的国有林收购规划(如威斯康星州政府的Bruler River国有林收购计划)中提供小部分资金收购私人森林。
2.1.2 政府提供补贴
政府提供直接补贴是最为常见森林生态补偿政策,政府向森林所有者提供补贴、税收减免、贴息贷款以鼓励其保护森林和维持森林生态服务功能。大部分国家或多或少以某种形式对森林生态服务提供补贴。
根据定价和参与机制不同,直接补贴项目又可分为固定补偿标准自愿协议、个案协商协议、投标协议。固定补偿标准自愿协议是指政府根据财政预算额度和所需要保护的森林面积制定单位面积上实施森林可持续经营、森林保护和再造林等措施的补偿标准,土地所有者可自愿决定是否加入项目,与政府签订协议,履行森林保护义务,获取直接补贴。个案协商协议是指政府并不规定统一的补贴标准,而是根据各个地方生态区位和保护价值的不同,单独与土地所有者进行协商确定开展相关森林保护活动的补贴标准。单独个案协商具有较大的灵活性,能够较大发挥补偿资金的效率,避免单一标准与不同土地上机会成本之间差异所造成的效率损失。最后,投标协议是指政府在实施补贴项目过程中,针对不同类型的生态保护区域采取招投标的方式获取森林保护协议。数量众多的土地所有者可以根据自己的收益状况进行投标,政府根据其生态保护价值和投标成本,综合打分对其进行排序,选取成本收益率最高的土地签订补贴协议。投标协议不但避免了固定价格自愿参与模式的资金效率损失,而且避免了个案协商较高的交易成本。值得注意的是,不管是单独协商协议和投标协议,出于预算约束的考虑,政府一般会制定单位面积补贴上限。
(1)固定补偿标准自愿协议。这是最为普遍的生态补偿机制,广泛存在于各个发达国家和个别发展中国家。在欧洲,英国政府提供各类补贴政策支持森林生态保护相关活动,并且通过细化不同类别的补贴基金对各类相关的活动进行补贴。例如英格兰林业委员会的林地补贴计划包括6种补贴:林地规划补贴(Woodland Planning Grant)、林地评价补贴(Woodland Assessment Grant)、林地更新补贴(Woodland Regeneration Grant)、林地改造补贴(Woodland Improvement Grant)、林地管理补贴(Woodland Management Grant)和造林补贴(Woodland Creation Grant)(Forestry Commission 2008)。这些补贴分别对林地的规划、管理决策信息获取、采伐后更新、增进林地公益价值、增强林地公益性管理和造林等活动提供资金支持。同时,英国政府还设立了环境管理计划(Environmental Stewardship)向包括林地在内的土地环境管理提供资助。该项目的前身是环境敏感地区计划(Environmental Sensitive Areas Scheme)和乡村管理计划(Countryside Stewardship),其主要目的在于保护野生动植物、维持和改善景观、保护具有历史意义的环境和自然资源、提供公众接近和了解乡村的机会,其次要目的是保护物种基因和预防洪水。这两个大的生态补偿项目都是采取固定补偿标准方式向私有林主提供补贴,鼓励提供生态服务。
美国农业部在1996年整合了农业保护计划(Agricultural Conservation Program)和水质激励计划(Water Quality Incentive Program)形成一个综合性的环境质量激励计划(Environmental Quality Incentive Progam),其中对非工业用途的私有林地和未纳入土地休耕计划的农地的保护管理提供补贴。该计划2002年到2007年的预算投入为52亿美元,最高补偿土地所有者实施生态保护措施成本的75%。私有林主自愿提出申请,补贴协议期一般1~10年,当地的项目管理机构(Natural Resource Conservation Service, Forest Service Agency, United States Department of Agriculture)对每年的申请进行审核评级排序,选取环境效益较大的申请者签订协议提供固定标准的补贴。此外,农业部的生态保护安全计划(Conservation Security Program)、林地改良计划(Forest Land Enhancement Program)、健康森林保护计划(Health Forest Reserve Program)也都采用类似的机制向森林所有者提供补贴,鼓励提供各种森林生态服务。
此外,德国联邦政府也有一系列支持计划对林业进行补贴,其中最主要的是包括在联邦政府和州政府联合改善农业结构和海岸保护支持计划中的林业补贴,联邦政府提供60%的资助资金,州政府提供40%(BMELV,2007)。同时,欧盟也通过欧洲农村发展农业基金向包括造林、森林近自然管理、森林组织化经营、森林基础设施等林业生产活动提供补贴(EUROPA,2008)。
除了发达国家外,一些发展中国家也采取了固定标准直接补偿的方式鼓励土地所有者提供森林生态服务。哥斯达黎加环境服务支付项目(Costa Rican Payments for Environmental Services Program)采用了政府直接支付补贴的方式。如果土地所有者采取一定的土地利用方式和森林管理技术避免对环境产生负面影响和提供生态服务(包括吸收温室气体、流域水资源服务、生物多样性保护、景观和生态旅游等),就能够直接获取补贴。该项目由国家林业基金(Fondo Nacional de Financiamiento Forestal,FONAFIFO)和国家自然保护区系统(Sistema Nacional de Areas de Conservacion,SINAC)具体执行。项目包括3种类型的补偿协议(Rojas和Aylward,2003):
①森林保护协议(Forest conservation contracts):这类协议的合同期为5年,总共政府补偿327美元/hm2,主要目的是保护原始和次生的森林植被。大约85%的项目协议属于此类。5年协议期满后政府可以根据资金状况决定是否延续协议。
②可持续森林管理协议(Sustainable forest management contacts):这类协议占到总协议量9%,5年总共补偿327美元/hm2,土地所有者除了必须开展可持续森林管理外,还要承诺15年内维持现有森林林地。
③造林协议(Reforestation contracts):合同期为5年,总共支付537美元/hm2,土地所有者需要在退化土地或弃耕地上造林,并且承诺15~20年内维持所营造的森林。
项目主要有两种参与机制,一种是农户直接向政府提交土地权属证明和详细的森林管理计划,一般由当地具有资质的林务人员来帮助农户制定森林管理计划。这种申请方式对于拥有土地面积较小的农户而言交易成本很高,因为林地面积越大,单位面积的森林管理计划设计成本越低。所以为了降低交易成本,同时也为了对将来的监督提供便利,政府允许其他组织将中小农户的土地“打包”集中起来申请(Zbinden和Lee,2005)。例如,火山山脉中部地区发展基金(Foundation for the Development of the Central Volcanic Range, FUNDECOR)就是一个向中小农户提供“打包”申请服务的非政府组织,对于教育程度较低的贫困农户而言,它所提供的帮助更为重要。
该项目主要的资金来源包括三个方面(Chomitz,Brenes等,1999):化石燃料税、水资源服务费和碳汇交易证书(Carbon Offset Certificates)。按照预算,化石燃料税通过国家林业基金投入到包括补偿项目在内的林业项目中。同时国家林业基金与国内较大的水力发电企业签订协议,对流域内的环境服务收取水资源服务费作为补偿项目资金的来源之一。此外,哥斯达黎加政府还通过在国际碳市场上出售碳汇额度来获取资金。除了政府资金之外,一些国际组织如联合国全球环境基金也向国家林业基金捐赠资金支持该项目。
哥斯达黎加环境服务支付项目是一个受到国际社会广泛关注的、在发展中国家开展的直接补贴环境服务的项目。在项目的实施过程中,各种项目本身机制设计的问题和在发展中国家特殊社会经济环境中遇到的问题也不断出现。第一个问题是项目采用了统一的补偿标准,这的确简化了项目的实施环节,减少了执行成本,但是长远来看却缺乏效率,而且在部分地区项目缺乏额外性(additionality)(Sierra和Russman,2006)。第二是拥有大面积林地的土地所有者往往单位交易成本较小,参与项目的意愿很强,而中小规模的农户单位面积交易成本高,不愿意参与(Zbinden和Lee,2005)。第三是项目没有规定对不遵守协议条款的行为进行惩罚,并且由当地林务员对农户的森林管护进行监督,在实际操作中面临很大的道德风险(Chomitz,Brenes等,1999)。
(2)个案协商协议。美国林务局和各州政府合作通过森林遗产项目(Forest Legacy Program)购买私人森林所提供的重要生态效益。该项目以个案协商为基础,通过订立法律协议转移相关土地使用权和管理权(通过补贴对森林所有者的森林利用方式进行限制),并且同时保留森林资产的私人产权,以鼓励和支持生态保护土地权的交易。美国林务局和州政府不仅通过财政预算资金直接购买地役权,也对其他捐赠性生态保护土地权交易提供资助。该项目建立在自愿基础上,私人森林所有者需要提供相关资源的管理计划。联邦政府出资75%,州政府或私人出资25%。此外,出售地役权的私人还能在林地经营方面获得各种减税政策的支持。
(3)投标协议。这是一类具有创新性生态补偿方式。最早采用投标方式进行生态补偿的是美国农业部农田服务局的土地休耕计划(Conservation Reserve Program)。该计划对农地休耕和恢复保护性植被提供补贴。土地休耕计划由商品信用公司(Commodity Credit Corporation)提供土地租金补贴、维持性激励补贴、成本共担性补贴等。农田服务局在休耕地登记之前根据各郡土壤的相对生产力和平均旱地租金确定土地租金补贴参考值,生产者根据自己的机会成本投标。之后,农田服务局依照环境效益指数(Environmental Benefits Index)对每项休耕地投标申请进行评级,然后根据效益级别高低和投标价格的多少来挑选休耕地纳入保护计划。有研究显示该项目从1986年开始,经过多次重复投标,导致农场主能够根据土地的各种生态环境指标估计出政府所愿意支付的最大价格(Latacz-Lohmann和Schilizzi,2005)。在投标过程中,他们会按照政府的最高价格投标而不是依照自己的机会成本投标。因此,这种策略行为降低补偿资金的效率。这种重复投标产生的效率损失也是这种定价机制的缺点之一,但是总体而言,投标机制仍然比固定价格机制效率高。
澳大利亚维多利亚州在2001到2003年试点实施灌木林保护项目(BushTender pilots),采用投标协议方式提供生态补偿以鼓励保护天然植被和生物多样性。私有土地主先向政府部门表达参与的意愿并提交生态保护投标。政府官员对农场及其土地进行考察,收集相关的生态数据,并且采用生物多样性效益指数(Biodiversity Benefits Index)对土地进行评分。所有的标书通过其单位成本的生物多样性效益进行排序,政府部门根据财政预算从高到低挑选标书纳入项目。Stoneham等(2003)对该项目第一轮投标进行了分析,认为该项目大大节省了保护成本,对于等量的生态效益,采用固定标准补偿方式的成本大约是该投标方式的7倍。除了该项目外,澳大利亚还有EcoTender等项目也采取了相似的投标机制对生态服务进行补偿。
英国苏格兰政府也在积极尝试采用投标协议进行生态补偿。从1997年开始,苏格兰林业委员会在原有的标准林业补贴计划补助(Woodland Grant Scheme)的基础上,借助一系列挑战基金(Challenge Funds)采用投标机制对私有土地主增加直接补贴,以鼓励在特定地理区域内扩大林地面积。当前正在实施的是城镇周边林地挑战基金(Woods In and Around Towns Challenge Fund)。主要采取一个评判专家小组对申请进行打分,然后按照环境价值分值和成本进行挑选,选取成本小、环境价值高的申请提供补贴。根据研究(CJC Consulting,2004),这种投标方式比固定标准补贴方式节省33%到36%的预算资金。
此外,许多国家政府还采取税收减免和提供优惠贷款的方式对森林生态服务提供补贴。例如芬兰政府以资助和贷款的方式向林业提供补贴以帮助实现可持续的木材生产、维持森林的生物多样性、实行森林生态系统管理项目等。对私有林主的补贴能够达到其管理成本的70%。美国联邦政府和州政府对参与森林生态保护的个人和组织提供税收减免鼓励生态保护。
2.2 市场化补偿机制
市场化补偿机制是相对于政府主导的公共财政补偿机制而言的,一个生态服务补偿市场需要有明确的生态服务需求方和供给方、可度量的生态服务产品及其价格,并且市场交易过程需要一系列正式和非正式制度(例如产权制度、契约制度、风俗习惯等)来支撑。但是这只是一种理想化的描述,在生态补偿市场化的实践中,各种因素往往会缺失。比如,由于生态服务的非排他性,其需求方往往是比较模糊的群体,生态服务本身难于度量,直接对定价也非常困难,此外关于环境服务的产权制度也不明晰,这一系列因素都使得环境服务市场不同于一般意义上的私人产品市场。在具体的市场化补偿案例中表现为政府经常直接参与市场交易和提供中介服务,环境服务价值要依附在其他普通商品和服务上进行市场交易等。
2.2.1 土地信托与保护性地役权交易
土地信托是指土地托管人通过协议行使土地所有权,并为土地所有者谋取利益。在生态保护领域,特别是在美国,土地信托基金正在发挥日益重要的作用,他们不仅自己进行土地收购和保护性地役权交易,同时利用所掌握的社会资金联合政府开展生态保护。土地信托基金保护的土地包括农田、森林、草场和空地。根据土地信托联盟(Land Trust Alliance)的统计,全美现在大约有1200个私有的非营利性土地信托组织(LTA,2006)。这些组织有的是地区性组织,有些在国际范围内运作,比较知名的如大自然保护协会(The Nature Conservancy)。土地信托主要通过2种方式保护土地:一种是购买土地或接受捐赠土地自己进行保护或委托政府保护;另一种是购买土地地役权,与土地所有者签订保护地役权合同(Conservation easement),提供资金补偿损失,帮助开展土地生态保护,限制破坏生态的各种开发活动(Merenlender,Huntsinger等,2004)。这两种方式中,购买地役权是最重要的形式,并且近年来发展迅猛,从2000年到2005年土地信托基金通过购买或接受捐赠保护性地役权所保护的土地面积增加了148%(LTA,2006)。美国联邦和州政府不仅在公共补偿项目实施过程中与土地信托组织合作推动保护合同的协商和签订,还出台了税收政策鼓励私有土地主捐赠保护性地役权。根据2006年养老金议案的内容,所有保护性土地地役权的捐赠者(包括捐赠给政府机构和私有土地信托组织)能够获得最高50%的调整后总收入(Adjusted Gross Income)的税收减免,而农民和农场主能够得到100%的调整后总收入税收减免,税收减免期最高为16年①(LTA,2006)。
2.2.2 生态保护企业股权融资
一些私营企业在经营中涉及到森林环境服务,例如生物多样性保护、生态景观保护、林业碳汇等,这些企业往往因为生态保护活动投资大、回报期长、利润低等而陷入财务困境。国际环保组织通过建立一系列的基金向这些企业提供风险投资贷款,帮助其完成保护生态的目标。并且这些贷款可以转化成公司的股权,由基金长期持有。例如,由全球环境基金(Global Environment Facility)设立中小企业项目(Small & Medium Enterprise Program)向企业提供风险投资,鼓励保护生物多样性和减少温室气体排放。此外,大自然保护协会(The Nature Conservancy)设立生态企业基金向拉丁美洲和加勒比海地区的企业提供风险投资促进其恢复保护生物栖息地、生态走廊和鼓励自然资源可持续管理。此外,也有生态保护私营企业采取公开上市的办法在股市获取融资进行生态保护。最著名的例子是澳大利亚的Earth Sanctuaries公司,它主要从事购买土地为本土动植物恢复栖息地。该公司于2000年在澳大利亚公开上市融资,但是开盘后股价迅速下跌,并最终被停盘退市。因此,也引发了对私有企业利用公共融资进行生态保护方式的质疑(Sydee和Beder,2006)。
2.2.3 生态服务信用额度交易
在大多数情况下,生态服务因为缺乏排他性和难于度量无法像普通商品一样在市场上自由地交易。但是,近年来一些国际组织、国家和地方政府以及区域性非政府组织,通过国际环境协议、国内立法和自愿协议等方式建立了各种生态服务相关的配额计划和信用额度登记制度,大大减少了生态服务的非排他性。同时,多种多样对生态服务信用额度验证和认证机构为生态服务度量提供了许多有效的工具。
目前,按照产品类型分,生态服务信用额度包括生物多样性信用额度(Biodiversity credits)、碳信用额度(Carbon credits)、盐度信用额度(Salinity credits)等。其中碳信用额度是目前市场交易量最大、交易最为广泛的生态服务产品。随着2005年京都议定书生效,一系列的国际和地区性碳信用额度市场被建立起来帮助国家和企业完成履约任务。根据市场中需求方的责任不同,可以分为管制型碳市场(regulated carbon market)和自愿型碳市场(voluntary carbon market)。管制型碳市场上交易的碳信用额度用于完成国际协议和国家法规规定的减排任务。它包括一个温室气体减排责任分担体系,国际组织和各国政府根据分担体系向有减排义务的企业和其他实体分担排放限额。这些企业或实体要么通过自己提高能源利用率等方式减少温室气体排放,或者在市场上购买其他具有减排义务企业多余的排放限额和其他减排碳汇项目(例如京都议定书体系下的清洁生产机制,CDM)产生的碳信用额度来抵消自己的温室气体排放。当前,碳信用额度主要来源是工业减排项目、提高能源效率项目、可再生能源项目、土地利用和林业项目。这些减排和碳汇项目在产生碳信用额度后,经过认证后就可进入市场参与交易。主要管制型碳市场包括欧盟排放交易计划(European Union Emission Trading Scheme)和澳大利亚新南威尔士温室气体减量计划(New South Wales Greenhouse Gas Abatement Scheme)。此外,两个新的地区管制型市场正在形成之中:美国东部10个州联合发展的地区温室气体行动倡议(Regional Greenhouse Gas Initiative)和西部以加利福尼亚为首的西部地区气候行动倡议(Western Regional Climate Action Initiative),该倡议包括美国7个州和加拿大2个省。值得注意的是,这些管制型碳市场中,市场交易量最大的欧盟排放交易计划并不接受来自林业碳汇项目产生碳信用额度,并且林业碳汇项目与工业减排项目相比方法学获得批准更为困难,导致目前为止CDM项目只包括21个造林与再造林项目,仅占总项目数的0.6%,并且预计到2012年所产生核证减排额①(Certified Emission Reduction, CER)也只有10105 个,还不到清洁生产机制项目所产生核证减排总额的1%(CDM Pipeline,2008)。目前,大部分林业碳汇项目所产生碳信用额度主要通过自愿市场交易,据New Carbon Finance和Ecosystem Marketplace的调查,林业碳汇项目占自愿市场交易量的36%,并且自愿市场已经包括了避免毁林项目所产生的碳信用额②(Hamilton,Bayon等,2007)。自愿型市场,又称自愿市场是指所交易的碳信用额度并不被各种政府法规所强制要求,交易的需求方出于公司社会责任感、提升公众形象、提高环境绩效或者为将来的国家立法做准备等目的在市场上购买碳信用额来抵消自己的温室气体排放量。自愿市场又可以进一步细分为:自愿但具有约束力的总量管制和排放交易体系(legally binding cap-and-trade system)和更宽泛的无约束的交易市场(non-binding offset market)。最主要的具有约束力的碳信用额度交易体系是芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange, CCX),成员可以自愿加入该交易体系,通过自身减排和碳金融工具③(Carbon Financial Instrument, CFI)交易来完成温室气体减排承诺。与管制型碳市场相似,芝加哥气候交易所包括了一套登记、验证、认证、结算和审计体系,对所交易的碳信用额度的数量和质量进行检验核实,避免重复计算,降低交易的成本,保证交易的顺利进行。除了基于交易所的交易外,大量的碳信用额度交易采取场外交易(Over-The-Counter)的方式,减排项目的实施者与碳信用额度的需求者直接地或在中间商的撮合下就交易细节进行商议。由于无约束的自愿市场缺乏正式的登记系统,也没有统一的标准衡量碳信用额度,因此在实践过程中,容易产生信用额度的质量参差不起、重复交易等问题(Hamilton,Bayon等,2007)。
除了碳信用额度交易外,生物多样性信用额度交易也是一种采用信用额度交易对森林生态系统服务进行补偿的市场化机制。与发展比较成熟的碳信用交易相比,生物多样性信用额交易才刚刚出现,比较引人注目的例子是澳大利亚新南威尔士州新近实施的生物多样性银行和抵消计划(Biodiversity Banking and Offsets Scheme)(DECC,2007)。该计划实质上是一个管制型信用额度市场。根据澳大利亚环境规划与评价法(the Environmental Planning and Assessment Act 1979)的规定,一些开发项目需要进行生物多样性影响评价,并且要对项目实施过程中造成生物多样性损失进行抵消。该计划的目的是利用生物多样性信用额度交易市场来帮助开发项目补偿所造成的生物多样性损失。首先,该计划采用生物多样性银行评价方法对开发项目进行评价,确定项目对生物多样性的影响大小和抵消其影响所需要的生物多样性信用额度种类和数量。然后,开发项目可以通过在市场上购买相应种类和数量的信用额度来补偿所造成的生物多样性损失。与此同时,进行恢复和保护自然植被等活动的土地所有者,可以向该计划申请评价和核算所产生的各种生物多样性信用额度。目前,生态保护活动能够产生两种生物多样性信用额度:生态系统信用额度(Ecosystem credit)和物种信用额度(Species credit)。信用额度的定价包括两部分:第一部分是估算的信用额度供给者的管理成本,这一部分以押金的形式存放在生物多样性银行信托基金中,由基金每年按期拨付给供给者以维持其开展生物多样性保护管理活动;第二部分是供给者和需求方在交易市场中通过竞价获取价格,这一部分由需求方一次性直接支付给额度供给者。理论上,该计划为生物多样性服务交易提供制度保证,通过额度市场交易能够提高生物多样性保护的效率。但是,由于该计划在生物多样性的定义中过度强调群落的多样性,可能导致一些重要的生态学概念例如生态系统功能、破碎化、基因多样性等被忽视,从而影响生物多样性保护的长期效果(Burgin,2008)。而且该计划才刚刚启动,实施的具体效果还有待检验。
盐度信用额度是由澳大利亚维多利亚地方政府试点的市场化生态补偿计划。该试点计划主要是为了应对该地区日益严重的盐碱化问题。维多利亚土地盐碱化的主要原因是农牧业生产破坏了大量的多年生深根天然植被,导致地下水水位上升,从而引起土地盐碱化,并且土壤中的盐分还通过降雨进入河流,影响下游的农业灌溉。盐度信用额度交易试点也是一种排放限制与额度交易计划,项目规定了每个参与项目的土地所有者通过种植多年生深根树种和恢复天然植被的方式减少盐分的义务,参与者能够自己改变土地利用方式来完成任务,或者在市场上购买盐分信用额来抵消。从实施的效果来看,信用额市场化交易总体上能够提高项目的效率,减少实施成本,成本收益分析结果显示该项目具有正的净收益(Connora,Warda等,2008)。
2.2.4 生态服务使用费
如果生态服务的受益群体比较明确,具有较强的排他性和非竞争性,则可以采取针对受益群体收取生态服务使用费的形式来补偿服务提供者的成本损失。例如,在一个小流域内,上游森林为下游提供优良的水质、季节性的水量调节、防止水土流失等生态服务,下游沿岸的居民、水库和水电站等都是比较明确的受益者。还有,对于提供生态景观旅游的景点,其受益群体也很清楚。在这种情况下,通过正式或非正式的协议收取生态服务使用费(水资源使用费、旅游景点门票、生物基因资源利用费)是可行的补偿方式。在实际操作中,存在两种协议方式,一种是供需双方直接商议签署生态服务使用费支付协议;另一种方式是由政府、非政府环保组织和当地的社区等充当中介签订协议、收取费用同时监督生态服务的提供。在大多数情况下,特别是在发展中国家,由于协议的商议、签署、执行和监督等交易成本很大,第二种方式较为普遍。例如,在南美的玻利维亚、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加等国和南亚的印度、菲律宾,就有许多非政府组织和当地社区作为中介进行水资源费支付交易的例子,此外,发达国家中,美国的纽约、俄勒冈、宾夕法尼亚、犹它等州也有类似的政府或非政府组织作为中介进行交易的例子(Landell-Mills和Porras,2002;IIED,2004)。总体而言,这种通过协议收取生态服务费进行补偿的例子广泛存在于世界各国,但是具有很强的地域性,往往局限于一个小的流域或特定的森林区域,同时,这种补偿工具的运用也需要完善的产权制度支撑。
2.2.5 森林认证与农林产品认证
森林认证和农林产品认证是利用市场机制促进森林资源可持续利用和保护的重要工具,由独立第三方机构依照森林可持续经营与保护的标准对森林相关产品的生产、销售等环节进行验证,认可后发放森林认证标签和农林产品认证标志。在市场上,对森林相关环境服务具有支付意愿的消费者通过选择购买具有标签的产品(其价格一般高于没有标签的同类产品),实质上向产品生产者支付了额外的生态服务费用,实现了森林生态服务补偿。森林认证属于生态标志的一类,主要针对与木材相关的产品的生产过程。目前主要的国际森林认证体系包括森林管理委员会(Forest Stewardship Council, FSC)认证体系、森林认证认可体系(Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes, PEFC)、加拿大标准协会(Canadian Standards Association, CSA)认证体系、美国可持续林业倡议(Sustainable Forestry Initiative, SFI)、马来西亚木材认证委员会(Malaysian Timber Certification Council, MTCC)体系、印尼生态标签研究所(Lembaga Ekolabel Indonesia, LEI)体系等。值得注意的是,各种认证体系背后都有不同的利益群体——国际组织、国家政府、木材生产加工企业等,因此各种体系之间也存在利益的竞争。除了森林认证外,还有一些针对与森林保护相关的农林产品(例如咖啡、可可、香蕉、棕榈油等)生产的生态标志体系。其主要的目的是促进农林产品生产者保护森林生态系统,减少破坏森林用于种植农林产品。例如在中南美洲和非洲,采取单一种植园的方式种植咖啡需要清除掉大面积的原始森林,破坏当地的生物多样性,而在树冠下面种植咖啡尽管能维护生物多样性,但是会降低产量,影响农户的收入。通过对生物多样性友好型咖啡进行认证授予生态标志,农户在出售咖啡时能够获取更高的市场价格,弥补产量减少造成的损失(Gobbi,2000)。
3 结论与讨论
从世界范围来看,公共财政补偿和市场化补偿机制都被较为广泛地应用于不同的国家和地理区域,针对不同的森林类型和多种生态服务种类。相比而言,政府公共财政补偿的尺度范围比较大,经常在整个国家范围内实施。而市场化补偿存在于不同的尺度范围,从全球尺度到区域小尺度。尽管有碳交易市场和生态标志这样在全球层次上运作的补偿机制,大部分的市场化机制仍然主要集中在小尺度上操作,例如小尺度内的森林流域服务和具有特定生态保护价值的私人森林等。从实施效率的角度看,政府实施的公共财政补偿计划,普遍存在着效率不高、补偿标准单一、交易成本高、额外性证据不足、实施方式不够灵活等问题。特别是发展中国家实施的公共财政补偿计划这些问题更为突出。造成这些问题的原因主要是随着公共生态补偿计划实施尺度范围变大,信息不对称程度增加,政府缺乏对具体地理位置森林生态服务价值的信息以及各个土地所有者实施生态保护活动的机会成本的信息,这些隐藏信息加大了生态服务供给者的机会主义行为,也增加了政府的设计、实施和监督成本。比较而言,市场化补偿机制由于实施的尺度范围较小,生态服务购买者获取关于生态服务和供给者保护行为的信息比较容易,此外,市场化机制还能利用市场定价机制获取生态服务机会成本的信息,因此信息更为透明,实施效率更高。但是市场化补偿机制的顺利实施需要有完善的产权制度、成熟的市场、通畅的信息渠道以及相关的法规来支撑。因此,从市场化补偿机制的分布来看,发达国家已经发展出了较为复杂的市场生态补偿工具,例如生物多样性信用额交易、碳信用额期货交易所等,而发展中国家的市场化机制比较简单,主要以直接协商和第三方撮合达成生态保护协议为主。
当前的森林生态补偿机制发展呈现两个趋势。第一个是市场化补偿工具与政府补偿机制的结合。尽管为了方便讨论,我们把森林生态补偿方式分为市场化补偿和政府公共补偿,但是这两者并不是完全对立的。实际上,在实践中一些公共补偿计划开始尝试采用市场化工具。例如,美国和澳大利亚的公共生态补偿计划中采用投标方式作为定价工具,降低了信息不对称的程度,增加了计划的效率。另一个发展趋势是多种主体参与生态补偿并且开始形成的稳定的协作伙伴关系(Partnership)。这种协作伙伴关系体现在很多方面:在公共补偿中政府、非政府组织和企业共同为生态补偿计划提供资金;非政府组织例如土地信托基金在收购土地和地役权合同后转让给政府管理和经营(Merenlender,Huntsinger等,2004);政府作为中介参与生态服务购买者和供给者的谈判中,帮助收取和支付生态服务使用费,监督生态保护活动;政府制定生态服务额度分配和交易制度为生态服务额度市场交易提供制度支撑等。
尽管森林生态补偿的概念并不新鲜,各种案例也大量的存在于各个国家和地区,但是大部分现有的研究仍然以描述案例的实施过程和定性分析为主,缺乏对补偿机制的效率和定价机制进行定量研究,缺乏对多种参与者形成的生态补偿治理结构的研究,此外也缺乏对制度变迁(例如森林产权改革)对生态补偿机制的影响的研究。这些问题都需要进一步的研究分析,从而为森林生态补偿机制设计、实施、评价等提供理论和经验支撑。(经研中心)




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